W związku z oczekiwaniami czytelników postanowiłem napisać w miarę krótki i przystępny tekst o tym, dlaczego w Polsce planowanie przestrzenne nie działa, a np. w Stanach Zjednoczonych owszem (choć niekoniecznie w sposób, który mi się podoba).
Siłą rzeczy ten artykuł będzie pełen skrótów myślowych i uproszczeń. Różne kraje mają różne systemy prawne i gdyby uczciwie i rzetelnie opisać wszystkie różnice między nimi, to by wyszła z tego całkiem spora książka. Także zapraszam w komentarzach do wyjaśniania, że to nie do końca tak – zdaję sobie z tego sprawę, ale chętnie przeczytam.
Współczesne miasto
Miasta istnieją na Ziemi od kilku tysięcy lat. Nie będziemy się jednak zajmować najstarszymi z nich, a skupimy się na miastach nowożytnych, czyli o zjawiskach w rozwoju miast, które zachodzą mniej-więcej od XVIII wieku.
Odnośnie starszych miast chciałbym wyjaśnić na szybko tylko jedną kwestię. To nie jest tak, że miasta wcześniej “rosły organicznie”. Jasne, były okresy i miejsca w których ten rozwój był bardziej chaotyczny (centra miast w Wielkiej Brytanii są dobrym przykładem), ale generalnie miasta planowano – gdy na historii uczyliście się np. o lokacji miasta na prawie niemieckim, to m.in. właśnie o to chodziło. Takie miasta miały od początku bardzo konkretny układ, prostokątny rynek, siatkę ulic i tym podobne atrakcje. Niewiele pozostawiano tam przypadkowi, bo jeszcze ktoś by postawił dom w poprzek ważnej ulicy i byłby problem.
Nie był to zatem żaden socjalizm ani komunizm, tylko logiczny sposób panowania nad ograniczoną, fizyczną przestrzenią miasta (które przecież musiało zmieścić się w murach obronnych). Chaotycznie to sobie mogła biedota budować za murami – i często tak robiła.
Wróćmy jednak do miast nowożytnych. Był to okres, który sprzyjał powstawaniu nowych miast i rozbudowie starych o nowe dzielnice. Populacja świata dynamicznie rosła, wiele budowano w obecnych lub dawnych koloniach, rozwijał się przemysł. Nie przypadkiem właśnie na lata 1852-1870 przypadła wielka przebudowa Paryża, która nadała mu obecny kształt. Celem było uporządkowanie dawnej, ciasnej zabudowy, poprawa komunikacji w mieście, stworzenie reprezentacyjnych przestrzeni miejskich.
Od tego czasu myślenie o tym, żeby planować rozwój miasta zamiast zostawiać go na pastwę losu stało się na świecie powszechne. Zmieniały się tylko koncepcje – od miasta ogrodu, przez modernistyczne miasto podzielone na strefy mieszkalne i produkcyjne po obecnie modny mixed-use. Wtedy też na znaczeniu zyskał pewien niebanalny problem…
Jak utrzymać miasto?
Pytanie z pozoru proste – w końcu odpowiedź brzmi “za pieniądze jego mieszkańców” (wcześniej – za pieniądze króla, kupców i cechów rzemieślniczych).
Ale jak je pobierać? A przede wszystkim jak płacić za rozwój miasta? Przecież budowa nowej infrastruktury, żeby ktoś inny miał na niej zarobić spotkałaby się z niezadowoleniem mieszczan, którzy już pod swoim domem mają ulice. Dlaczego mieliby wydawać pieniądze na coś, z czego i tak nie będą korzystać?
Rozwiązanie tego problemu znaleźli Holendrzy, mistrzowie rozwoju miast w niesprzyjających warunkach, od stuleci poszerzający terytorium swojego kraju o nowe, wydarte morzu poldery. Pomysł był dość prosty – gdy planowano zajęcie jakiegoś terenu przez miasto, dzielono go na parcele, których prawo użytkowania sprzedawano za cenę wycenianą zgodnie z przewidywaną atrakcyjnością danej działki. Nabywcy płacili i tym sposobem finansowali budowę infrastruktury, uzbrojenie gruntu itd. Następnie mogli w danym miejscu postawić budynek i czerpać z niego zyski. Był to prekursor dzisiejszej opłaty planistycznej. Dodatkowo, wydatki bieżące i mniejsze inwestycje opłacano z podatku katastralnego, płaconego co roku – również od wartości nieruchomości.
Święte Prawo Własności
Ale zaraz – mowa o prawie użytkowania. A co z własnością?
Tutaj właśnie zaczyna się główna różnica między planowaniem miasta na zachodzie (w tym w Stanach Zjednoczonych) a planowaniem miasta w Polsce. Otóż na zachodzie grunt pod rozbudowę miasta po prostu się wykupuje. Dzięki temu można zaplanować zawczasu, co gdzie będzie się znajdowało – a następnie użytkownicy wieczyści mogą urządać go zgodnie z planem zagospodarowania. Działa to zarówno w Amsterdamie jak i w Nowym Jorku.
W Polsce ta praktyka nigdy się nie przyjęła. Nie wiem dlaczego, ale jeżeli miałbym puszczać wodze fantazji to pewnie przez zabory, a konkretniej zabór rosyjski pod którym znalazła się Warszawa.
Rosjanie nie chcieli, żeby Warszawa za dynamicznie się rozwijała – miała mieścić się w pierścieniu fortów, który ją okalał, żeby można było jej łatwo bronić i żeby się za bardzo nie buntowała. W rezultacie nigdy nie doczekała się ani hausmannowskiej przebudowy jak Paryż ani nikt tu nigdy nie myślał o wykupie i scalaniu gruntów. W rezultacie w niepodległość weszła ogromnie przeludniona, ciasna i z wiecznym niedoborem gruntów pod inwesycje publiczne, z którym musiał mierzyć się m.in. Stefan Starzyński próbując wybudować w mieście jakże potrzebne szkoły.
Zaborcy zrobili wiele złego, ale bali się ruszyć lokalnego systemu własności prywatnej. Wiedzieli, że będzie to oznaczało kłopoty. W związku z powyższym nie wprowadzono opłaty planistycznej ani katastru, a planowanie odbywało się w cokolwiek ograniczonym zakresie (choć nie bez sukcesów – patrz budowa trasy średnicowej, zabudowa wzdłuż al. Niepodległości czy osiedle TOR na Obozowej). Oczywiście przykład z Warszawy i prawodawstwo warszawskie promieniowało na cały kraj i wpływało na kształt miast w całej Polsce.
Wszystko to przerwała II Wojna Światowa. Jednak nawet po wojnie komuniści mieli spore problemy z polskim przywiązaniem do własności. Udało się co prawda przeprowadzić reformę rolną oraz odbudować Warszawę z użyciem dekretu Bieruta, ale jak dobrze wiemy z historii najnowszej, narzędzia te zostały wykorzystane tak niechlujnie, że w III RP otworzyły furtkę do dzikiej i często złodziejskiej reprywatyzacji, na której najrzadziej udawało się coś zarobić paradoksalnie potomkom dawnych właścicieli, a najczęściej mafii.
Powrót Wolnej Polski
Udało się natomiast objąć cały kraj planami zagospodarowania, wytyczyć rezerwy pod przyszłe drogi, itd, etc. To akurat odziedziczyliśmy w systemie prawnym III Rzeczpospolitej bez większych zmian. I od samego początku zaczęło nas to uwierać. Właściciele uważali, że skoro jesteśmy wolni, to powinniśmy w wolny sposób decydować o swojej własności. A co to za wolność jak sąsiad może sprzedać działkę pod blok, a ja nie? Co to znaczy, że działka rolna? A ja nie chcę rolnej. Itd, etc.
Część z właścicieli działek poszła w politykę i pozmieniali plany w swoich gminach. Tak zaczęła się m.in. zabudowa na zielonej Białołęce.
Inna sprawa, że w latach 90. w dużych miastach był poważny problem z dostępnością nowych mieszkań. W PRL planowano nie tylko zabudowę, ale też ludność danych miast. Trzeba było mieć pozwolenie na przeprowadzkę do Warszawy. W wolnej Polsce nie było to potrzebne, a ponieważ bezrobocie na prowincji rosło, zaczęły się migracje – na które PRLowscy planiści nie przewidzieli miejsca. Stąd zabudowa Białołęki okazała się swego rodzaju ratunkiem (oczywiście nie darmowym – problemy z usługami, drogami czy przestrzeniami publicznymi są tam do dziś).
Znajdzie się cela dla Leszka Millera
Jednak gwóźdź do trumny planowania przestrzennego w Polsce wbił w roku 2000 premier Leszek Miller, który jednym podpisem unieważnił wszystkie PRLowskie plany, nakazując gminom opracowanie nowych, a dopóki ich nie opracują – pozwalając na wydawanie warunków zabudowy (WZ-ek).
Były tylko dwa haczyki. Po pierwsze – gminy nie miały żadnego wyznaczonego terminu na opracowanie nowych planów. Po drugie – wuzetki można było wydawać uznaniowo. Kilometr dalej znajduje się blok wysoki na 10 pięter? W porządku, wydamy ci WZ na 11 pięter. Nawet jeżeli twój blok będzie stał w środku pola. Z drugiej strony samorząd często mówi, że nie jest w stanie odmówić wydania WZ, ale jest to kłamstwo. Można uwalać wydanie wuzetki chociażby za pomocą odmowy uzgodnienia wjazdów na posesję. Jak każde narzędzie, także te może być wykorzystane w złej wierze.
Jest to system ekstremalnie korupcjogenny i jestem pewien, że w swoim czasie wielu urzędników mocno się na wydawaniu WZ-ek wzbogaciło. Zjawisko to ewidentnie raziło w oczy nawet rządzących, stąd w kolejnych latach coraz bardziej ograniczano możliwości ich wydawania (chociażby regulując maksymalną odległość od pobliskiej zabudowy). Ale sam mechanizm pozostał i zostanie zakończony dopiero w tym roku z wejściem Planów Ogólnych (a i to nie do końca, ale to już szczegóły).
Tak więc przez długie 26 lat w Polsce panowała w praktyce wolna amerykanka w dziedzinie planowania przestrzennego.
Jeżeli chłop chciał sprzedać ojcowiznę i postawić na niej magazyn logistyczny – mógł to zrobić. Jego sąsiad mógł obok postawić osiedle, a kolejny sąsiad – utrzymywać produkcję rolną. W rezultacie dostawaliśmy bloki pomiędzy magazynami a polem, których mieszkańcy z jednej strony mieli ciągły hałas od TIRów, a z drugiej sezonowy hałas od ciągników i kombajnów. Tego się niestety już naprawić nie da i polskie suburbia na zawsze będą wyglądały tak jak wyglądają.
Jak utrzymać miasto? Wersja polska
Suburbia suburbiami, ale wraz z nowym, innowacyjnym systemem budowy miast pt. “dam ci w łapę i wybuduję blok pośrodku niczego” pojawiły się oczywiście nowe problemy. Wiemy już jak Holendrzy finansowali rozbudowę osiedli. A jak robili to Polacy?
Oczywiście nowe drogi trzeba było finansować z podatków istniejących mieszkańców, przez co na remonty w centrum czy nowe inwestycje często nie starczało pieniędzy. Czasem udało się dogadać z deweloperem, żeby dorzucił się do budowy dróg. Ale generalnie to był tylko i wyłącznie wyraz dobrej woli ze strony dewelopera. Ponadto ciężko potem było tę infrastrukturę utrzymać, bo podatki od nieruchomości są w Polsce niskie, a deweloperzy nie budowali lokali usługowych (dużo bardziej opłacalnych dla samorządu), bo przecież na nich jest mniejszy zarobek. Stąd całe hektary usługowych pustyń, gdzie na kilka tysięcy mieszkań (zazwyczaj na grodzonych osiedlach) przypada jedna Żabka, do której wszyscy mają daleko.
Święte Prawo Własności blokowało jednak rozwój miast także w inny sposób. Pamiętacie pewnie kwestię rozbudowy ulicy Powstańców Śląskich na Bemowie. Rozbudowę blokowała jedna rodzina – Gmurkowie – która nie chciała sprzedać kawałka swojej działki miastu pod rozbudowę. Miasto obiecywało jej coraz większe pieniądze, ale oni ciągle licytowali w górę…
Ostatecznie zdecydowano się na uchwalenie w Sejmie specustawy drogowej i wywłaszczenie rodziny za dużo niższe odszkodowanie niż mogli wydrapać bez tego. Jak to mówią – chytry traci dwa razy. Ale od tego czasu powstały kolejne specustawy, dzięki którym rozwój kraju stał się wreszcie możliwy (mamy już specustawę drogową, kolejową, stoczniową, lotniskową, o gazoporcie, powodziową, przeciwpowodziową, atomową, przesyłową i o NATO, a rząd pracuje także nad specustawą rowerową).
Doszło wręcz do sytuacji, w której specustawa mieszkaniowa (Lex Deweloper) służyła państwu do walki z samym sobą (dzięki niej można było ominąć zapisy planów miejscowych).
Ostatecznie kwestię rozbudowy infrastruktury rozwiązał art. 16 ustawy o drogach publicznych, czyli prawo za pomocą którego powstają prawie wszystkie ulice na Szamotach. W skrócie – im większa inwestycja, tym inwestor musi wybudować większą drogę. Samorząd wskazuje, co ma zostać wybudowane, inwestor buduje. Niektórzy płaczą, że to klienci dewelopera finansują te drogi. To oczywiście prawda, ale jaka jest alternatywa? Ostatecznie i tak zapłacilibyśmy za nie w podatkach.
Także Polacy wymyślili w ten sposób opłatę planistyczną “na okrętkę”.
Co będzie dalej?
Wraz z wprowadzeniem Planów Ogólnych sytuacja ma się trochę poprawić. Trochę, bo niestety lobby właścicieli działek jest silne, i wiele terenów które nigdy nie powinno być zabudowanych i tak zostało przeznaczone do zabudowy.
Lex Deweloper zostało zastąpione przez Zintegrowane Plany Inwestycyjne – te też są trochę lepsze, bo pozwalają na zabudowę która jest zgodna z Planem Ogólnym. Jest to więc narzędzie do szybkiej korekty planu, w dodatku w zamian za konkretną korzyść dla samorządu – np. budynek przychodni albo szkoły.
Art. 16 pozwala na dobudowę infrastruktury komunikacyjnej (w razie potrzeby specustawa drogowa pozwoli na ominięcie sprzeciwu warchołów) – co prawda zazwyczaj po terminie, w losowej kolejności i bez zachowania spójności sieci, ale nadal. Specustawa rowerowa pozwoli na budowę dróg rowerowych. Przewiduję jeszcze dwa problemy w przyszłości – brak gruntów pod usługi publiczne (pewnie powstaną pod to kolejne specustawy, np. szkolne – o ile wystarczy dzieci) oraz problem z utrzymaniem zieleni.
Dlaczego zieleni? Obecnie coraz częściej publiczne tereny zielone powstają (zgodnie z planami zagospodarowania) na terenach wspólnot mieszkaniowych. Deweloper je urządza, ale potem utrzymanie spada na WM – w przypadku Szamot urządzony tak jest skwer przy Dyrekcyjnej oraz skwer pośrodku osiedla Nexity. WM oczywiście są zainteresowane tym, żeby było jak najtaniej i raczej nie ma co liczyć na to, że w ten teren będą inwestować. Być może potrzeba jakiegoś drzewa, które przygniecie dziecko albo innego wypadku, żeby samorządy zaczęły na poważnie myśleć o wykupowaniu tych terenów i przejmowaniu je w zasób zieleni miejskiej.
Ale może się mylę i ten unikalnie polski system będzie działał? Czas pokaże.
PS. Jeżeli uważasz, że to wszystko jest ok i nikomu nie przeszkadza, to wspomnij swoje słowa ilekroć stoisz w korku, bo nie wybudowano drogi na czas albo w okolicy nie ma szkoły, do której możesz wysłać swoje dziecko.
