Planowanie przestrzenne w Polsce kuleje. Od czasu reformy planowania w latach 90. (weszła w życie w 2003 roku, unieważniając wszystkie uchwalone w PRL plany miejscowe) gminy mają obowiązek sporządzania Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego – dokumentu strategicznego, który jednak nie jest wiążący dla mieszkańców, deweloperów czy innych podmiotów gospodarczych.
Sporządzanie Miejscowych Planów Zagospodarowania Przestrzennego (w skrócie MPZP) co prawda też jest obowiązkowe, ale nie ma dla nich wyznaczonych sztywnych ram czasowych. W efekcie w Warszawie większość terenów (ok. 60%) nie jest objętych MPZP. Znaczy to, że można na nich budować w zasadzie wszystko, co zmieści się w pojemnym worku “Warunków Zabudowy”, byle tylko nie odstawało za bardzo od okolicznych budynków. Jest to proces bardzo uznaniowy i – jak pokazuje przykład np. byłego burmistrza dzielnicy Włochy, którego CBA zatrzymało po przyjęciu łapówki od dewelopera – potencjalnie korupcjogenny.
Mimo tego, Miejscowych Planów Zagospodarowania Przestrzennego stale przybywa. Obszary objęte takimi planami nie mogą już być zabudowywane “wedle uznania” – obowiązują na nich rozmaite wytyczne, np. dotyczące ilości zieleni, wysokości budynków, przebiegu dróg, sąsiedztwa inwestycji czy liczby miejsc parkingowych.
Każdy nowy budynek w teorii powinien spełniać wymogi planu, inaczej nie zostanie dopuszczony do użytku. Istniejące budynki takich warunków spełniać nie muszą. Tyle podstaw.
Co gwarantuje plan
Plan Zagospodarowania jest obowiązującym aktem prawa miejscowego, a to oznacza, że do jego zapisów trzeba się w większości przypadków bezwzględnie stosować. Znika dowolność w wydawaniu decyzji o Warunkach Zabudowy (WZ) – jeżeli plan uwzględnia zabudowę do 4 pięter, to Pozwolenie na Budowę (PnB) może zostać wydane tylko na obiekt mający do 4 pięter.
MPZP może ponadto regulować także inne aspekty przestrzeni publicznej, mianowicie:
- Przebieg i klasę dróg znajdujących się na terenie objętym planem (w tym dróg dla rowerów);
- Dopuszczalne ogrodzenia i przebieg ciągów pieszych;
- Lokalizację i wygląd nośników reklamowych;
- Linie zabudowy (czyli nie tylko wysokość, ale też sposób w jaki budynki wypełniają przestrzeń);
- Liczbę miejsc parkingowych, stojaków dla rowerów itd.
- Lokalizację parków, skwerów, trawników, szpalerów drzew itd.
- Dopuszczalną działalność gospodarczą na danej działce;
- Lokalizację usług publicznych, w tym pętli autobusowych, przychodni, szkół itd.
Każdy MPZP jest publikowany w dwóch wersjach – rysunku technicznego oraz tekstu. Rysunek techniczny jest pomocniczy względem tekstu planu, który o wiele bardziej szczegółowo definiuje wszystkie kwestie związane z poszczególnymi działkami czy ulicami.
Jak widać, MPZP w znaczący sposób określa co można robić na danym obszarze, a czego nie. Każde naruszenie MPZP może zostać zgłoszone do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB), który to może wydać np. nakaz rozbiórki ogrodzenia albo demontażu billboardu reklamowego.
W skrajnych przypadkach PINB może nawet nakazać wstrzymanie budowy osiedla albo nie wydać pozwolenia na użytkowanie ze względu na niezgodność z MPZP – obecnie na takim etapie znajduje się osiedle Central Garden przy Arkadii, gdzie inwestor niezgodnie z planem wybudował parking w poziomie terenu.
Czego plan nie zapewnia
Plan w porównaniu do braku planu jest silnym gwarantem ładu przestrzennego. Nie znaczy to jednak, że nie da się go ominąć. Pierwszym sposobem jest oczywiście zmiana MPZP – jak każdy akt prawny, może on zostać zmieniony. To jednak nie jest prosta procedura i protesty mieszkańców mogą na długie lata zablokować zmiany w planie.
Na (nie)szczęście dla mieszkańcow, są także inne sposoby, mianowicie specustawy. Specustawy pozwalają na ignorowanie przepisów prawa miejscowego inwestorom. Uchwalono je aby przyspieszyć proces budowy:
- Dróg (specustawa drogowa)
- Linii kolejowych (specustawa kolejowa)
- Osiedli mieszkaniowych (tzw. “lex deweloper”)
Istnieją także inne specustawy, od koronawirusowej po lotniskową, ale w praktyce zazwyczaj mieszkańcom idzie mierzyć się z jedną z trzech powyższych specustaw.
Specustawa Drogowa
Założeniem specustawy drogowej było przyspieszenie budowy dróg publicznych, zwłaszcza autostrad i dróg ekspresowych. Można z czystym sumieniem powiedzieć, że cel udało się osiągnąć. Pozostały jednak skutki uboczne.
Ponieważ budowa na podstawie specustawy drogowej jest prostsza niż na podstawie pozwolenia na budowę, drogowcy notorycznie sięgają po Zezwolenie na Realizację Inwestycji Drogowej (ZRID) nawet w przypadku dróg lokalnych. Pozwala to na błyskawiczne wywłaszczenie (za odszkodowaniem) i budowę drogi nawet jeżeli nie jest ona zgodna z planem miejscowym.
Planiści i prawnicy nie są zachwyceni tym rozwiązaniem, choć inżynierowie bronią go, twierdząc, że plany miejscowe często są tworzone przez architektów, którzy nie znają dobrze przepisów dotyczących budowy dróg, przez co rozwiązania zapisywane w MPZP nie przystają do rzeczywistości. Zdarza się też, że przepisy i standardy ulegają zmianie, a wtedy jedynym sposobem na pogodzenie dwóch sprzecznych aktów prawnych może być właśnie specustawa drogowa.
Specustawa Kolejowa
Specustawa kolejowa jest odpowiednikiem specustawy drogowej dotyczącej linii kolejowych. Odpowiednikiem ZRID jest tutaj Ustalenie Lokalizacji Linii Kolejowej (ULLK) – podobnie jak w przypadku specustawy drogowej, pozwala ona na szybkie wywłaszczenie i zastępuje pozwolenie na budowę, znacząco skracając formalności.
Linie kolejowe buduje się jednak w Polsce dużo rzadziej niż drogi, tak więc wpływ ULLK na planowanie przestrzenne jest (póki co) odpowiednio mniejszy.
Lex Deweloper
Specustawa mieszkaniowa, czyli tzw. “Lex Deweloper” pozwala na realizację inwestycji mieszkaniowej w miejscu, w którym plan przewiduje inny rodzaj zabudowy. Formalnie może to być tylko zamiana działki np. przemysłowej na mieszkaniową, w praktyce – jak widać po przykładzie Ursusa – można też próbować dokonać zamiany działki edukacyjnej na mieszkaniową.
Niedawna nowelizacja Lex Deweloper pozwala także na zamianę działek handlowych i biurowych na mieszkaniowe. W założeniu ustawodawcy, ma ona pozwolić na wymianę niepotrzebnych już biur i galerii handlowych na nowe mieszkania.
Lex Deweloper nie jest jednak narzędziem tak uznaniowym i tępym jak decyzja o Warunkach Zabudowy (WZ). Aby proces zakończył się sukcesem, trzeba złożyć odpowiedni wniosek do Rady Gminy (lub Rady Miasta), gdzie musi on zostać przegłosowany przez radnych. Ponadto deweloper musi zapewnić odpowiedni dostęp do komunikacji zbiorowej oraz miejsca w szkołach dla dzieci mieszkańców. Dopiero gdy te wszystkie warunki zostaną spełnione, deweloper może dostać zgodę na zmianę przeznaczenia działki.
W praktyce nie każdy wniosek o Lex Deweloper spotyka się z przychylną reakcją radnych – w Warszawie jak do tej pory wszystkie wnioski dotyczące np. terenów zielonych były odrzucane bądź wycofywane przez deweloperów.
Swoją drogą, do obowiązków prowadzącego inwestycję – ze względu na zmiany w ustawie o drogach publicznych – należy także partycypacja w kosztach budowy lub remontu infrastruktury drogowej. Dotyczy to zarówno tych budujących na podstawie WZ jak i tych, którzy do inwestycji wykorzystują specustawę.
W Warszawie poziom partycypacji dewelopera zależy od łącznego metrażu mieszkań budowanych w ramach inwestycji – im więcej mieszkań, tym więcej dołożyć musi deweloper.
Nie każdy plan jest dobry
Choć przy zaledwie 40% pokrycia Warszawy MPZP może to zabrzmieć kontrowersyjnie, nie każdy plan zagospodarowania jest dobry. Część z nich uchwalono przed laty – przykładem niech będzie choćby plan dla Targówka Przemysłowego uchwalony już w 2000 roku, kiedy w okolicy prężnie działały jeszcze chociażby Zakłady Tłuszczowe.
Obecnie w okolicy przemysłu jest coraz mniej, tymczasem tereny znajdujące się blisko centrum ulegają coraz intensywniejszej zabudowie mieszkaniowej. W tym kontekście wniosek o Lex Deweloper dla tej okolicy wcale nie brzmi tak źle – zwłaszcza, że nikomu nie pali się do zmiany obowiązującego planu.
Plan ten podlega pod tzw. plany utrzymaniowe – czyli plany, w przypadku których planista odwzorował stan istniejący i przypieczętował go w MPZP “na zawsze”. Jeżeli w międzyczasie charakter okolicy znacząco się zmienia, plan zamiast chronić porządek urbanistyczny po prostu blokuje niezbędne zmiany.
MPZP – czy warto?
Niezależnie od błędów, specustaw oraz problemów z MPZP z całą pewnością warto dopingować urzędników w kwestii ich uchwalania. Porządek urbanistyczny nie jest wartością samą w sobie, ale wynikają z niego bardzo wymierne korzyści – mniejszy czas stracony w korkach, lepsza dostępność usług publicznych, lepsza estetyka przestrzeni.
Oczywiście kosztem tego jest wymuszenie na inwestorach określonych zachowań i ograniczenie wolności do dysponowania własną działką. Nie jest to jednak nic nowego, a w nowoczesnym społeczeństwie nie powinno też nikogo szczególnie dziwić – pełna dowolność do dysponowania własną działką w praktyce oznaczałaby brak możliwości zbudowania jakiejkolwiek drogi czy wytyczenia jakiegokolwiek parku, o patologicznych przypadkach takich jak lokowanie wysypiska śmieci pomiędzy blokami nie wspominając.